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市政府法制办组织开展2018年度第2次法治政府建设专题讲座

时间:2018-02-27      浏览次数:       来源: 办公室       字号:[ ]

    2月22日,节后上班第一天,我办组织开展了2018年度第2次法治政府建设专题讲座,此次讲座主题为“《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》重点解读”,由行政复议处处长孟学俊主讲,全办工作人员参加,并进行讨论与交流。

    在司法实践当中,地方人民法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法,造成了法律适用的不统一,有鉴于此,2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议讨论通过了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉解释》),对行政诉讼法作了全面系统的司法解释,并于2018年2月8日正式施行。《行诉解释》全文分为十三个部分,共163条,是对《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的进一步修改、补充和完善。孟学俊处长重点从以下五个方面进行了解读:

    一、明确行政诉讼受案范围边界,既解决“立案难”痼疾,又防止滥诉现象。针对实践中出现的可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象,《行诉解释》在受案范围方面增加规定了下列五种不可诉的行为:一是不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为,例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为,并不对外发生法律效力,不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响,因此不属于可诉的行为。(如某公司不服市政府请示提起行政诉讼案。)二是过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性。行政机关在作出行政行为之前,一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等,这些行为尚不具备最终的法律效力,一般称为“过程性行为”,不属于可诉的行为。三是协助执行行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为,本质上属于履行生效裁判的行为,并非行政机关自身依职权主动作出的行为,亦不属于可诉的行为。四是内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中,有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督,并不直接设定当事人新的权利义务关系,因此,该类行为属于不可诉的行为。五是信访办理行为。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定,信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响,因此不具有可诉性。

    二、明确界定当事人资格,既畅通救济渠道,又确保有限司法资源的效益最大化。

    在行政诉讼原告资格方面,重点有二:一是投诉举报者的原告资格。在司法实践中,投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”,利用立案登记制度降低门槛之机,反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定,“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。这些人为制造的诉讼,既干扰了行政机关的正常管理,也浪费了法院有限的司法资源,也使得其他公民正当的投诉权利受到影响。《行诉解释》明确规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。(如段某某不服市场监管部门对其投诉举报查处信息公开案)。二是涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

在行政诉讼被告方面,重点有三:一是明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。即,当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。(如我市综改示范区及其职能部门被告资格问题。)二是明确村委会和居委会的被告资格。即,当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。三是明确事业单位和行业协会的被告资格。即当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。

    三、全面落实立案登记制度,既保障当事人合法诉权,又保证起诉符合法律规定。针对各级人民法院对于立案登记制条件下是否需要审查起诉条件等问题,各地把握尺度不一,一些不符合起诉条件的案件也进入到诉讼程序,导致案件激增,亟需通过司法解释统一规范。在全面落实立案登记制度方面,《行诉解释》主要作了以下规定:一是明确起诉人提交必要起诉材料的义务。即,依照行政诉讼法第49条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:原告的身份证明材料以及有效联系方式;被诉行政行为或者不作为存在的材料;原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的,还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况,并提交身份证明和代理权限证明等材料。二是明确复议维持情形下的起诉期限。即,公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,复议机关作出维持决定的,应当以复议机关和原行为机关为共同被告,并以复议决定送达时间确定起诉期限。

    四、规范审理判决程序,既确保案件得到公正审理,又注意提高诉讼实效。司法实践中,针对个别当事人的行为损害诉讼程序的严肃性,还有的案件判决标准和规则不统一,影响了司法的权威性,《行诉解释》主要作了以下规定:一是明确滥用回避申请权的法律后果。司法实践中,个别当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的,随意提出回避申请。例如,有的当事人认为法院没有满足自己要求不能公正审判要求法院整体回避、有的当事人认为行政机关负责人未出庭应诉,在法院释明后认为法院打压原告而要求审判人员回避等等,这些所谓的回避申请,明显不属于申请回避的正当情形,严重影响了法庭的正常秩序,有必要加以规制。《行诉解释》规定,对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请,法庭可以依法当庭驳回。二是明确拒绝陈述的法律后果。司法实践中,个别当事人将法庭当成发泄个人不满的舞台,不服从审判长指挥;个别当事人藐视法庭不举证不陈述,致使庭审无法进行等等,严重背离了行政诉讼的目的,损害了司法权威。《行诉解释》规定,原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述,导致庭审无法进行,经法庭释明后仍不陈述意见的,视为放弃陈述权利,由其承担不利的法律后果。

    五、规范行政机关负责人出庭应诉,既体现行政诉讼的严肃性,又确保行政纠纷实质化解。为进一步推动行政机关负责人出庭应诉,确保行政纠纷获得实质化解,《行诉解释》主要在以下方面作了规定:一是适度扩大行政机关负责人的范围,确保制度落地生根。即,行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。二是明确应当出庭应诉的情形,促进行政机关负责人依法出庭应诉。即,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。三是明确行政机关负责人不出庭的说明义务,确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。即,行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。四是明确“行政机关工作人员”的含义,确保“告官见官”。即,行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。五是明确不出庭应诉的不利后果。即,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。

    最后,常跃平主任作了总结讲话。他强调,此次讲座选题贴近实际,内容丰富详实,坚持以案说法,讲解深入浅出,取得了很好的学习教育效果,今后我们要将法治政府建设专题讲座形成常态化、制度化,分别由办领导、处长、科员紧密结合业务工作,对国家、省、市制定的法律、政策等进行讲解,推动全办工作人员相互学习、共同进步。会后,大家要深刻学习领会讲座内容,切实做到学用结合,将学习成果转化为推动法治政府建设的具体实践。

    在讲座之前,办领导通报了节日值班带班情况,强调了工作纪律,并对近期重点工作进行了安排部署。